对抗不平等:新时代灾害风险治理变革的重要考量

2024-03-26 17:26


摘要:新兴风险、巨灾和跨界危机等不确定性的多重叠加,对灾害风险治理的适应性提出了前所未有的挑战。2023年国际减少灾害风险日的主题是“对抗不平等,共同打造有韧性的未来”,重点关注灾害风险与不平等之间的关系,提高人们对灾害风险与不平等之间恶性循环的认识。国际社会逐渐认识到不平等和贫困是易受灾害影响的直接驱动因素,原有的灾害治理理念和模式已然不能有效应对日益严重的不平等,亟须对现有机制进行查漏补缺,积极探索灾害风险治理的新理念和新实践。基于灾害风险与不平等这一视角,对我国灾害风险治理变革的基本趋势和现实短板进行回顾与剖析,以期推动灾害风险治理实现宏观体系均衡化和微观导向精准化,提升防灾减灾救灾综合效能。


我国自然灾害分布广泛、种类较多、发生频率高、经济损失较重,灾害风险及其治理形势依然复杂且严峻。据统计,2000年至2022年,我国平均每年自然灾害受灾人口达31202.02万,直接经济损失达3404.52亿元。2023年以来,我国灾害风险的突发性、异常性更加凸显,先后遭受西藏林芝重大雪崩、“杜苏芮”超强台风、海河流域性特大洪水、松辽流域严重汛情等灾害。2023年12月,甘肃临夏州积石山县6.2级地震造成房屋损毁155393间,且主要分布在农村地区,出现如此严重的根本原因在于人口相对密集所构成的高暴露度、房屋抗震性能差所形成的高脆弱性。

从灾害风险的形成机理来看,致灾因子危险性、灾害暴露度和脆弱性较高的群体往往承受着较为严重的损失。因此,新时代灾害风险治理变革亟须关注承灾体的脆弱性、暴露度及其潜藏的不平等因素。

一、灾害风险与不平等之间的恶性循环

灾害风险与不平等往往被视为分属两个领域,但实际上二者密切相连。不平等是指社会中不同个体或群体之间存在的不公平分配资源、权力和机会的现象。灾害语境下的不平等则具体表现为灾害风险分布不均、抗灾能力差异化以及资源分配失衡等多方面。从过程来看,不平等既为灾害风险创造了条件,也加剧了灾害风险的结果。2015年第三届世界减灾大会通过的《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》(SFDRR)提出“减少灾害风险不仅需要全球、全社会、各群体及利益相关者的广泛参与,还需要特别关注受灾害影响严重及贫困的群体”。据统计,1970年至2019年期间,与气候有关的灾害导致超过200万人死亡,其中超过91%的死亡发生在发展中国家。从目的上看,灾害风险与不平等均是实现可持续发展目标所必须解决的重要问题。《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》将“在全世界消除一切形式的贫困”“减少国家内部和国家之间的不平等”“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类社区”等共同作为可持续发展目标。

灾害风险与不平等之间的恶性循环是指,社会结构中的不平等因素与灾害风险之间相互作用、相互强化的过程。灾害脆弱群体更容易受到灾害风险的影响,同时灾害冲击也将进一步加剧社会内部的不平等,从而形成一个持续放大的恶性循环,使得灾害风险与不平等之间的关系变得更为复杂且不可忽视。

首先,灾害风险冲击下的社会脆弱性差异和资源分配失衡是不平等加剧的重要诱因。灾害社会脆弱性理论指出,灾区内不平等的恶化源于灾害风险不平等和资源分配失衡两个方面。[1]

其一,阶层、族群与性别等灾害风险不平等因素决定了不同社会群体在受灾风险、受灾程度等方面存在差异。自然灾害并非随机产生影响的“天灾”,而是更为严重地影响灾害脆弱群体,即贫困和脆弱的群体承担着严重的灾害损失。数据显示,大多数高灾害风险的国家同时也是生活在贫困线以下人口比例较高的国家:灾害风险高的20个国家中有18个是中低收入国家,其贫困发生率为34%;而灾害风险低国家的贫困发生率仅为0.5%。老年人、残疾人、妇女和儿童等天然灾害脆弱群体也面临着类似的问题。2011年东日本大地震造成60岁以上老年人死亡超过7241人,是其他年龄组别的3倍以上。据联合国开发计划署称,妇女和儿童在灾害期间和之后面临着特殊的挑战,其死于灾害的可能性是男子的14倍。

其二,资源分配失衡会加剧灾害脆弱群体的脆弱性,使灾前不平等进一步恶化,甚至可能引发社会冲突和政治斗争。[2]应急资源配置主要遵循“相对需求分配法则”和“相对优势分配法则”,前者强调谁有资格获得,后者强调谁有能力获得。[3]就“相对需求分配法则”而言,由于自然灾害可能会造成“国家失灵”,应急资源配置可能会因某些特定利益集团的影响而出现失衡的状况。根据“相对优势分配法则”,社会经济地位较高的优势群体更有可能从灾后恢复中获得新的资源和机会,如银行贷款、住房及生活补贴等。在2011年尼泊尔洪水和山体滑坡灾害中,仅有6%的贫困人口得到了政府的灾后支持,而相对富裕群体的比例则约为90%。[4]无论是供给侧还是需求侧,应急资源配置均有较高的失衡风险,成为不平等加剧的重要诱因。

其次,社会结构中的不平等因素通过累积风险劣势和影响风险准备能力,为脆弱性和遭受灾害创造了条件。

其一,不平等的社会结构导致了资源和机会的不均等分配,如贫富差距、教育水平差异和医疗资源不均等,从而使得部分弱势群体更容易陷入劣势状态。在灾害发生时,脆弱群体可能由于不平等的历史累积效应面临着更大的灾害暴露风险、脆弱性及恢复压力。世界银行和全球减灾与恢复基金(GFDRR)联合发布的《坚不可摧:加强贫困人口面对自然灾害的韧性》报告显示,穷人居住在脆弱建筑的可能性几乎是其他人的两倍。

其二,社会结构中的不平等因素,如社会经济地位和教育水平等影响着个体对灾害风险的认知和准备能力。富裕和受教育水平较高的群体更有能力获取关键信息,采取防灾减灾措施(如远离灾害频发区、购买保险、居住在抗震建筑等)来化解灾害风险,并在灾后更快地进行恢复。而弱势群体可能由于信息获取不足、社会边缘化以及资源匮乏等原因,导致其在灾害来临时无法有效预防和应对。

二、我国灾害风险治理变革的基本趋势与现实短板

回顾新中国成立70多年的灾害防治历程可以发现,我国灾害风险治理变革的基本趋势是治理理念从危机应对、风险管理向韧性治理转变,治理主体从政府管控向多元共治转变,治理方式从分类管理向统筹协调转变,治理过程从抗灾救灾向防灾减灾救灾转变。总体来看,我国已逐步建立起政府主导、社会广泛参与、中央到地方层级管理的现代化灾害风险治理体系,灾害风险治理工作不断向系统化、制度化、社会化、科学化等方向发展。然而,随着西方发达国家灾害风险治理理念和实践的不断革新,以及我国总体国家安全观的客观要求,灾害风险治理在统筹发展与安全的战略高度上仍有待加强。如何妥善处理好发展应急及减灾的关系,尤其是不平等与灾害风险的恶性循环关系,是亟待解决的战略性问题。

(一)灾害风险治理的解释框架有待深化与融合

习近平总书记指出,安全是发展的前提,发展是安全的保障,安全和发展要同步推进。长久以来,我国始终坚持以保障人民生命和财产安全作为灾害风险治理目标。进入新时代后,灾害风险治理被纳入国家安全治理研究范畴,主张在国家安全这一框架内论述灾害风险治理战略和策略。现阶段灾害风险治理侧重于“安全”框架下的保障生命财产、化解社会冲突、维护社会稳定与国家安全,较少涉及“安全”背后的“发展”诱因。联合国秘书长古特雷斯表示,2023年世界各地遭受了前所未有的干旱、火灾和洪水,而贫困和不平等正在加剧这些灾害风险,呼吁各国重视灾害风险与不平等的恶性循环。社会结构中的不平等因素不仅是灾害风险的直接驱动因素,也是灾害风险的累积作用结果。因此,需要在统筹发展与安全的框架中重新审视灾害风险治理问题,思考灾害风险与不平等恶性循环的破解之道。

(二)宏观治理体系不均衡,区域差异和结构失调明显

区域和城乡发展不平衡是我国面临的重要现实问题,不利于整体灾害风险治理效能的提升。

其一,受限于经济发展水平和地方政府财政能力,区域之间灾害风险治理能力参差不齐,两极分化严重,这种差异体现在风险识别与减缓、应急救援与恢复重建、防灾减灾基础设施建设、应急资源配置等多方面的不均衡。以气象灾害综合治理为例,华东地区气象灾害综合治理能力较强、华南和华中地区一般、华北和西北地区较低。[5]区域发展的不均衡决定了灾害风险治理的不均衡,而灾害风险的暴露程度和脆弱性差异又将进一步加剧区域失衡。2006年至2017年期间,东部地区因灾百万人口死亡率为0.5~2,因灾直接经济损失比例为4%~12%,中西部地区因灾百万人口死亡率为2~40,因灾直接经济损失比例为12%~50%。[6]

其二,城乡二元化体制不可避免地造成了灾害风险治理重城市、轻农村的现象。农村地区对地震、台风和洪水等灾害几乎无设防,加之留守儿童和老人等灾害脆弱群体较多,极易形成“小灾大害”的局面。[7]也有数据表明,我国80%以上的因灾人员伤亡和经济损失来自农村地区,70%以上的气象灾害发生在农村地区。[8]这意味着农村地区不仅面临着更为严峻的复合链生灾害风险,也面临着灾害风险治理能力薄弱的现实困境。可见,区域和城乡发展不平衡不仅是灾害风险治理宏观体系失衡的直接诱因,也是推动灾害治理现代化的现实瓶颈。

(三)微观治理导向不精准,脆弱群体亟待关注

其一,自然性灾害脆弱群体由于恶劣的生存环境或者较高的灾害暴露度承受着严重的灾害损伤。我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等灾害的高风险区,58%的国土处于7度及以上地震高烈度区,69%的国土面积存在较高滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害风险[9]。此外,我国当前的经济社会发展呈现出各要素高度关联、产业链相互依存、城镇化加速、人财物高度集中的趋势,使得灾害暴露度不断增加。由于灾害高风险区域的分布和经济社会发展模式的特殊性,自然性灾害脆弱群体在面临复合链生灾害时遭受的灾害损害较为严重。

其二,老、幼、病、残等生理性灾害脆弱群体大多具有接收和理解灾情的信息弱势、避灾和自救的行动弱势以及重灾环境的适应弱势等特征,迫切需要精准、迅速的灾害应急救援。据统计,2008年汶川地震造成65岁以上老年人受灾超过350万人。[10]再如占世界人口16%的残疾人,不仅面对着常态化的生活困难,在灾害风险治理工作中也面临着个人防范不足、减灾信息难以获取、决策参与有限等障碍。联合国减少灾害风险办公室发布的《2023年残疾人与灾害全球调查报告》显示,过去十年来,全球减灾工作在纳入残疾人方面取得的进展十分有限,而且地区之间的情况相差无几。

其三,社会性灾害脆弱群体是社会资源配置中经济收入低、生活质量较差、社会影响力略低的社会成员的集合,其在灾害风险抵御和重建资源获取等方面往往处于不利地位。一方面,脆弱性与不平等高度相关,信息和物质资源获取能力、居住环境、灾害承受力直接导致社会性灾害脆弱群体承受着更为严峻的灾害风险和损失;另一方面,社会性灾害脆弱群体在人力资本、经济资本和社会资本等方面的劣势在很大程度上决定了灾后恢复重建的艰难局面。以汶川地震后一年的家庭经济水平划分,处于中上、中等、中下、下等水平的家庭,认为地震导致贫富差距扩大的比例依次为32.5%、33.8%、44.3%、49.0%,生活水平仍未恢复的比例依次为12.7%、26.1%、43.2%、55.1%。家庭经济状况越差,其抵御灾害的能力越弱,在灾后恢复中也面临着更大的挑战

整体而言,自然、生理和社会等多重脆弱性的风险叠加使得脆弱群体首当其冲,而灾害风险又会加剧其脆弱性和不平等,使其陷入灾害风险与不平等的恶性循环之中。因此,如何在灾害风险治理的各个阶段保障其多样化需求至关重要。

三、共同打造有韧性的未来:推进灾害风险治理变革的路径选择

习近平总书记指出,全面建设社会主义现代化国家,我们要提高抗御灾害能力,在抗御自然灾害方面要达到现代化水平。国家减灾委员会办公室关于做好2023年国际减灾日有关工作的通知(国减办发〔2023〕22号)强调,“构建政府主导、社会参与、多方协同的灾害风险治理模式,保护好灾害脆弱群体,加强防灾减灾中的韧性建设”。这对我国灾害风险治理变革提出了新的要求,即宏观层面上实现灾害风险系统性治理和协同治理,微观层面上突出保护灾害脆弱群体并加强韧性建设。面对新形势、新要求和新变化,需要在汲取国内国际灾害风险治理新理念、新趋向的基础上,对传统的灾害风险治理模式进行理念革新和体系优化,着力共同打造有韧性的未来。

(一)在统筹“发展—安全”的层面上重新审视灾害风险治理

不平等虽然不会直接造就灾害风险,但它为脆弱性和遭受风险创造了条件,深刻影响着人们对灾害风险的承受度。因此,需要充分认识到灾害风险治理与减少不平等的内在联系——“以减少不平等助推宏观治理体系均衡化,以微观治理导向精准化减缓不平等加剧”。换言之,灾害风险治理不仅仅要解决灾害风险本身,也要从经济社会发展全局中找寻制约因素,将减少不平等和保护灾害脆弱群体纳入灾害风险治理框架中的重要环节。正确理解和认识发展与安全、不平等与灾害风险治理的关系,是贯彻落实安全发展理念的必要前提,也是新时代灾害风险治理变革的路径选择。

(二)着力解决区域差异和结构失衡问题,推动宏观治理体系均衡化

立足于全国自然灾害综合风险普查获取的致灾要素、承灾体及综合减灾能力等数据,构建灾害风险及其治理的区域布局,重点加强致灾要素复杂、承灾体较为脆弱、减灾能力差等综合高风险区的灾害风险治理建设。其一,划定综合灾害风险红线,重点加强防灾减灾基础设施建设。在综合灾害风险较高且经济发展受限的区域,由国家层面加大对防灾减灾重大项目建设的支持力度,提高居民住宅、医院、学校等关键基础设施的设防标准并稳步推进提高一级甚至多级的强制性要求。其二,综合提升灾害治理能力,推动应急资源配置的结构均衡。通过加大国家层面的财政资金投入、加快培养高层次及专业性人才、提高科技支撑保障水平等多种方式,补齐中西部灾害频发地区或经济欠发达地区的治理短板。逐步改善应急资源配置“倒金字塔”的现状,尤其是加大基层灾前物资储备建设。

(三)加强灾害脆弱群体的抗灾韧性,实现微观治理导向精准化

依托全国自然灾害综合风险普查,基于自然性、生理性和社会性三个维度对灾害脆弱群体进行评估,并据此分类制定面向灾害脆弱群体的风险识别、应急救援和恢复重建政策。其一,加快自然性灾害脆弱群体的风险识别与减缓。充分考虑孕灾环境、致灾因子和承灾主体等关键因素对灾害脆弱群体进行风险识别,并分区分级采取易地避险搬迁以降低灾害风险暴露度,完善基础设施建设、加大防灾减灾投资、提高生态环境韧性等以降低脆弱性。其二,制定并完善生理性灾害脆弱群体的应急准备与救援机制。确保老年人、残疾人等特殊群体及时获得灾害风险预警信息,完善多样化的预警信息发布方式,如文字信息、声音警报以及手语等;加强应急避险设施的研发与推广,设置方便残疾人、老年人、儿童紧急避险的辅助设施;开展相关人群的应急疏散演练,提高其自救、互救能力。其三,帮扶社会性灾害脆弱群体做好恢复重建工作,延长其生存缓冲期。完善自然灾害生活救助标准动态调整机制,做好重建资源的合理、均衡配置,在政策允许范围内分类分级加大对社会性脆弱群体的救助和帮扶力度以延长其生存缓冲期。探索建立灾后帮扶长效机制,以职业技能培训、健康服务供给等方式恢复劳动力质量,以就业补贴、扩岗补助、低息贷款等多种途径帮助受灾民众恢复工作。
●来源:中国应急管理 中国应急管理 中国应急管理杂志2024年第2期,原标题《对抗不平等:新时代灾害风险治理变革的重要考量》编辑:冯双剑
●编辑:魏思佳 董臣


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