保证前瞻性战略性科学性 高起点编制应急管理“十五五”规划

强化战略指导 科学编制规划

（桂余才，上海市应急管理局副局长）

2025年5月，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调：“编制和实施‘十五五’规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，高质量完成‘十五五’规划编制工作。”这为我们高质量完成“十五五”规划编制工作明确了指导原则、提供了根本遵循。

党的十八大以来，习近平总书记亲自部署推动应急管理改革发展，提出一系列重要论述，为做好应急管理工作指明了根本方向。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期，科学制定应急管理“十五五”规划，对于加快推进应急管理体系和能力现代化具有十分重要的意义。应急管理部门要深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，全面贯彻蕴含其中的战略指导，保持战略定力，高标准制定新一轮五年规划，以高质量规划引领高质量发展，为谱写中国式现代化新篇章提供有力安全保障。

习近平总书记指出：“坚持统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。”党的二十届三中全会锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，重点部署未来五年重大改革举措，把“注重统筹发展和安全”作为改革布局“五大特点”之一，写入了进一步深化改革的原则内容。其中“并重”和“良性互动”的提法，更加科学明确了抓好安全工作的战略定位。“良性互动”，就是要实现发展和安全动态平衡、相得益彰，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展。

应急管理承担着公共安全的重要职责，必须贯彻总体国家安全观，在坚持统筹发展和安全中，把握战略定位，坚定使命担当。当前，一些地方对统筹发展和安全的战略意义认识还不深刻，安全发展理念树得不牢，还存在“重发展轻安全”“安全工作说起来重要，忙起来次要”等问题。应急管理系统中也有部分干部认识不到位，抓安全工作缺乏信心和底气，影响了改革发展的成效。在制定应急管理“十五五”规划时，要深入贯彻统筹发展和安全思想，实现高质量发展和高水平安全良性互动。

把坚持统筹发展和安全作为制定规划的重要原则。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。这既是制定“十五五”经济社会发展规划的重要指导原则，也是应急管理“十五五”规划编制的重要指导原则。认真评估“十四五”期间应急管理建设情况，按照统筹发展和安全的要求，查找应急管理工作存在的问题差距，聚焦建设更高水平平安中国目标，进一步提高应急管理工作的政治站位、战略定位和实践落位，创新应急管理体制机制和手段，有效构建公共安全治理的新格局，以安全管理环境之“善”，促宜居宜业环境之“优”。

把全面落实党的二十届三中全会明确的应急管理改革发展任务作为重要内容。国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础和有力保障。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在贯彻统筹发展和安全的基础上，进一步明确了应急管理全面深化改革的主要任务，包括健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力，完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制。同时，要健全发展新质生产力体制机制，打造应急新质战斗力。因此，应急管理“十五五”规划编制工作要加强对标对表《决定》中提到的应急管理改革发展任务，坚持问题导向、目标导向，深化改革举措，汇聚发展力量。

把应急管理深度融入当地经济社会发展的各领域和全过程。贯彻新发展理念，推动经济社会高质量发展，前提是国家安全、社会稳定。坚持统筹发展和安全，要求各地区各部门自觉把公共安全工作同经济社会发展紧密联系起来，坚持发展是硬道理、安全也是硬道理，做到一起谋划、一起部署、一起落实、一起考评。要推动安全工作全面融入地方经济社会发展“十五五”规划的重大战略、重大举措、重大工程，并做好应急管理总体规划和专项规划编制的衔接支撑，细化任务指标，深入推动应急管理改革创新发展，更好防范化解风险、有效应对挑战，为高质量发展保驾护航。

二、贯彻“建立大安全大应急框架”的战略部署

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系。”这是顺应时代发展要求、主动应对复杂风险挑战、深入推进改革创新的战略部署，对推进应急管理改革发展提出了更高要求，提供了发展机遇。

建立大安全大应急框架是一项复杂系统工程，是一整套紧密联系、相互协调的制度体系，是推进应急管理体系和能力现代化题中应有之义。在现阶段，我国应急管理改革创新仍处于不断深化过程中，依然存在着应急管理统筹协调不够有力、防灾减灾救灾体系不够健全、应急指挥机制不够高效、社会共治体系不够完善等短板问题，亟待通过完善大安全大应急框架优化解决。制定应急管理“十五五”规划，要全面贯彻建立大安全大应急框架的战略部署，着力在树好“三种思维”中谋篇布局、攻坚克难，加快推进应急管理体系和能力现代化。

树好“韧性思维”。2023年11月底至12月初，习近平总书记在上海考察时强调：“全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路。”这鲜明强调了韧性安全的重要性，指明了推进城市安全治理的新路径。韧性安全是当前公共安全科学的前沿理念，覆盖预防准备、监测预警、响应救援、恢复重建的应急管理全流程，是城市应对危机、管控风险的根本策略。树好“韧性思维”，要坚持以韧性安全城市建设为导向，提升大安全大应急的治理效能，在面临各类灾害和公共突发事件的冲击时，拥有更强的发现力、承受力、适应力、发展力。未雨绸缪应急管理，久久为功韧性城市。在制定应急管理“十五五”规划时，不仅要把加强韧性安全城市建设纳入经济社会的总体规划，更要贯穿到应急管理规划编制的全面内容，从功能韧性、过程韧性、系统韧性等方面，强化打造韧性安全城市的思路举措。

树好“系统思维”。“系统思维”是党的二十大报告提出的“七大思维”之一。党的二十届三中全会审议通过的《决定》把“坚持系统观念”作为进一步深化改革的“六条原则”之一。应急管理是防范应对四大类突发事件的系统工程，加之社会就是一个多领域、多主体、多因素构成的庞大复杂生命系统，建立大安全大应急框架必须树立系统思维。强化“不系统、小应急”的认识，着眼应急管理全灾种、全要素、全链条、全生命周期的特征，综合运用经济、政治、行政、法律、文化等方法，在应急管理体制机制、应急预案、应急法治、应急保障、应急文化等方面，多管齐下、综合施策，创新驱动、多元参与，打造“事前科学防、事中有效控、事后即时救”的高效防控体系，实现治未病、控已病、防大病的效果。

树好“统筹思维”。2025年1月召开的全国应急管理工作会议指出，坚持改革创新推动应急管理事业高质量发展，应急管理要把握“五个更好统筹”。这也要求应急管理部门在制定“十五五”规划时，要坚持以“统筹”牵引“大安全、大应急”体系建设，强化“不统筹、无应急”认识。加强党对公共安全的全面领导，形成“一核多元”的工作体系，建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系，打破条块分割、部门单打独斗、地方各自为战的传统公共安全治理模式，充分发挥应急管理部门综合优势和各相关部门的专业优势，正确处理统与分、防与救、上与下、政府与社会、属地与区域、应急与消防等关系，做到统分结合、防救协同、上下互动、区域联动，不断提高事故灾害的整体防范应对能力。

三、贯彻“推动公共安全治理模式向事前预防转型”的战略要求

随着党的二十大报告提出推动公共安全治理模式向事前预防转型的战略要求，近年来，坚持预防为主的理念已经越来越成为各级抓好应急管理工作的共识。新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》共八章106条，其中第三章“预防与应急准备”有32条，占整部法律近三分之一的篇幅；第四章“监测与预警”的13条，也是事前预防的重要环节，充分说明了“向事前预防转型”的重要性。做好新一轮应急管理规划工作，要认真贯彻推动公共安全治理模式向事前预防转型的战略要求，保持战略主动，确保应急管理更好履职尽责。

树牢“预防为主、关口前移”理念。理念是行动的先导。推动公共安全治理模式向事前预防转型，前提是要让“预防为主、关口前移”的理念深入人心，成为全社会的思想共识和行动自觉。深入学习贯彻习近平总书记关于“两个坚持、三个转变”等系列重要指示精神，坚持人民至上、生命至上，坚持源头治理、标本兼治，坚持底线思维、极限思维，压实各级抓好预防工作的责任，牢固树立大抓事前预防的鲜明导向。聚焦本质安全，大力推动安全宣传“五进”，坚持从源头上防范化解重大安全风险，完善企业内部事故隐患报告奖励机制，推动安全生产技术运用，引导社会公众从我做起，当好“安全员”和“吹哨人”，实现从“被动应对”到“主动预防”的转变，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前，使安全成为全社会共同价值追求和行为准则。

完善防控机制，提高应急能力。推动公共安全治理模式向事前预防转型，既要抓发生事故灾难的“防”，也要抓应对事故灾难的“备”，二者互为统一、不可偏废。从“防”的角度上讲，要健全精准坚韧的风险防控机制，建好城市运营“一网统管”平台，健全事故灾害风险监测和预警网络，深入推进安全生产治本攻坚，完善街镇“应消一体”工作机制，建好应急“响应人”制度，做到对安全风险隐患早排查、早发现、早预警、早处置。从“备”的角度讲，要完善高效的应急救援保障机制，特别是要针对突发事件大灾大难出现的“断网、断电、断路”等情况，做好应急救援救助准备，提高应急指挥能力、综合保障能力、基层应急能力和舆情应对能力等，加强应急专业人才和应急产业建设，有效应对“黑天鹅”“灰犀牛”事件带来的安全挑战。

落实安全责任，加强社会共治。责任是安全的灵魂。推动公共安全治理模式向事前预防转型，关键要抓好各级“关键少数”的预防工作责任落实。充分发挥开展中央安全生产考核巡查作用，推动落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”责任体系，压实生产经营单位主体责任，营造良好的安全工作政治生态。强化治理理念，践行群众路线，广泛动员社会多元主体共同参与，完善党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的共建共治共享的应急治理新格局，推动区域应急管理协同发展，全面提升基层应急能力，大力加强应急文化建设，积极构建“人人参与、人人负责、人人奉献、人人享有”的安全治理共同体，筑牢城市安全人民防线。

（钟开斌，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长、教授，中国应急管理学会秘书长；韩馨蕊，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院博士研究生）

“十五五”是我国基本实现社会主义现代化进程中承上启下的关键五年。科学制定和接续实施五年规划是我们党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。制度是促进国家治理和社会发展的重要保障，“善治”的实现需要以“善制”为支撑。编制应急管理“十五五”规划，要坚持以制度建设为主线，做好制度分类、评估、设计、实施等全周期管理，以若干重点制度建设突破带动整体推进，努力为突发事件应对工作提供一整套更加成熟定型的制度体系。

一、应急管理“十五五”规划编制要坚持以制度建设为主线

制度是一系列有序、规范的规则和程序，包括法律法规等正式规则和习俗、传统等非正式规范。应急管理制度是中国特色应急管理理论研究的6个重点领域之一。做好应急管理工作，必须加强制度建设，以制度的确定性来应对突发事件的不确定性。“十五五”时期，我国应急管理工作处在从改革重塑向制度建设转型升级的关键时期。编制应急管理“十五五”规划，必须坚持以制度建设为主线，建立健全一整套要素齐全、功能完备、科学规范、运行高效的应急管理制度体系，不断提高突发事件应对工作的制度化、规范化、科学化水平。

（一）制度具有稳定性和可预期性

邓小平同志指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”习近平总书记强调：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”制度具有稳定性和可预期性，制度建设在国家治理中起着基础性和战略性的作用。一方面，制度具有规范性和约束性，它构建了一套规范的框架，明确了相关机构或人员要做什么、怎么做等具体要求，要求个体和组织在既定的制度框架中采取行动，确保行动的结果一般不出现大的偏差。另一方面，制度具有指导性和引领性，它提供了明确的目标，引领个体和组织朝着既定的目标行动，有利于保持相对稳定的预期，凝聚各方合力。

不确定性是突发事件的本质属性。有效应对突发事件，要求我们充分发挥制度的明确性和稳定性，以制度建设的确定性来应对突发情况的各种不确定性，从而提高行动的效能。突发事件通常事发突然，事态发展演变迅速，结果有时难以预料。做好突发事件应对工作，要求我们“图之于未萌，虑之于未有”，未雨绸缪地提前规划好防范应对突发事件的策略举措。通过在平时坚持系统化的制度建设，将应急管理实践中有益的经验做法进行结构性整合和规范化固化，建立健全融法律法规、标准规范、应急预案方案等各层级具体制度于一体的应急管理制度体系，进而在突发事件发生后能及时为有效开展突发事件应对行动提供基本框架和坚实支撑，增强个体和组织防范应对突发事件的实际效能。

（二）制度建设是进一步全面深化改革的主线

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握改革规律，坚持以制度建设为主线，提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，以“中国之制”支撑推动“中国之治”。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）将“坚持以制度建设为主线”作为进一步全面深化改革的原则之一，强调“加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。坚持以制度建设为主线，既是对历史经验的深刻总结，也是应对未来挑战的战略选择。

“制度优势是一个国家的优势，制度竞争是国家间根本的竞争。制度稳则国家稳。”当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国改革已经进入深水区、攻坚期，有效应对更加复杂严峻的风险挑战，必须坚持以制度建设为主线，及时建章立制，有效发挥制度威力，通过完善的制度体系为进一步全面深化改革提供强大支撑。

国家治理包括常态和非常态两种情形，应急管理主要是针对非常态情形的治理。作为国家治理的重要组成部分，应急管理承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。做好应急管理工作，不能游离于全局之外“自娱自乐”，而是必须把它作为国家治理的一个重要组成部分，放在推进国家治理体系和治理能力现代化的全局中来整体把握。

党的二十届三中全会明确提出，进一步全面深化改革要坚持以制度建设为主线；应急管理作为全面深化改革的一个具体领域、重点领域，也必须坚持以制度建设为主线，继续深化各领域、各方面体制机制改革，推动各项制度更加成熟更加定型，加快推进应急管理体系和能力现代化。

（三）制度建设是“十五五”时期应急管理改革发展重点

动态适应是做好应急管理工作的内在要求。面对内外部环境、突发事件形态以及国家治理模式等因素的变化，国家的应急管理模式必须因时因势不断调整优化。自2003年取得抗击“非典”疫情胜利以来，我国应急管理工作进入全面开创和发展的阶段，应急管理体制机制一直处于不断优化调整的进程中。特别是2018年深化党和国家机构改革，党中央决定组建应急管理部和国家综合性消防救援队伍，对我国应急管理体制进行系统性、整体性重构，推动我国应急管理事业取得历史性成就、发生历史性变革。

党的十八大以来，我国应急管理处在一个以理念现代化引领体系和能力现代化的发展阶段。2018年至今，我国应急管理进入机构改革、职能调整、人员磨合的时期，相关地区和部门围绕更加有力、有序、有效防范应对突发事件进行了有益探索，积累了宝贵的实践经验。

习近平总书记提出：“完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。”在“十五五”时期以进一步全面深化改革推进应急管理现代化，要求我们坚持以制度建设为主线，努力建立一套更加成熟、更加定型的应急管理制度。一方面，要把机构改革取得的成果和应急管理的实践经验总结上升为实用管用的制度，以更好地指导和规范突发事件应对活动的开展；另一方面，要针对突发事件应对实践中暴露的突出短板和现行制度存在的漏洞，及时查缺补漏，不断调整优化法律法规、标准规范、应急预案等不同层级的各项具体制度。

二、以制度建设推进应急管理“十五五”规划编制的方法路径

制度建设是一项复杂的系统工程，涉及各个领域、各个层面、各个要素的复杂互动关系。习近平总书记强调：“谋划和推进改革，必须坚持系统观念、全局观念，强化战略思维、辩证思维，分轻重缓急，更加注重系统集成。”坚持以制度建设为主线做好应急管理“十五五”规划编制，要按照全周期管理的理念，在对制度进行科学分类、准确评估、学习借鉴的基础上，做好制度的设计和实施。

（一）明确制度结构类型

应急管理制度的结构和内容复杂多样，涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等不同环节，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等不同领域，包括党委、政府、企事业单位、社会组织、公众等不同主体，包含法律法规、标准规范、预案方案等不同层级。科学地分类是制度建设的重要基础性工作，能够为制度建设提供系统性框架，确保标准统一、覆盖全面，避免重复或遗漏，支撑动态调整和精准对接应急管理实践需求。

坚持以制度建设为主线推进应急管理“十五五”规划编制，要坚持系统观念，按照科学的逻辑对制度进行分级分类，做好不同制度之间的衔接配合，搭建起一个多层次、立体化的应急管理制度体系。根据内容的不同，可以将应急管理制度分为综合性制度、专题性制度、领域性制度。其中，综合性制度是指覆盖突发事件各领域、各类型、各阶段的制度，如《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发事件总体应急预案》；专题性制度主要是指针对突发事件应对活动特定环节的制度，如《突发事件应急预案管理办法》《重特大自然灾害调查评估暂行办法》；领域性制度主要是指与特定类型突发事件应对相关的制度，如《中华人民共和国传染病防治法》《国家地震应急预案》。根据层级的不同，可以将应急管理制度分为顶层的法律法规、中层的标准规范、下层的应急预案方案等。

（二）客观评估现有制度

科学判断国内外形势，是我们党制定正确的路线方针政策的前提；对现有制度的成效进行客观公正的评估，是做好制度建设工作的重要起点。通过客观公正的评估，系统识别现有制度的优势与不足，把前期实践中比较成熟、普遍适用的好经验、好做法及时提炼上升为长期稳定的制度，同时将现有制度的短板和弱项作为改革的突破口，及时清理、修订、制定相关制度，在补短板、强弱项、提效能中推动各项制度更好地适应国家治理现代化的需要。

当前，我国应急管理制度评估工作还存在很多亟待解决的问题，如制度评估主体、评估程序、评估方法、评估结果转化等有待进一步明确和规范。坚持以制度建设为主线推进“十五五”应急管理规划编制，要坚持评估先行，全面系统梳理我国应急管理制度建设取得的成绩和存在的问题，从而明确未来制度建设的重点。

为此，要建立健全科学的评估考核机制，设计一套可量化的评估体系，强化评估结果的运用；要完善多方参与的应急管理制度评估机制，积极引入第三方评估，力求全面、客观、科学地评估我国应急管理制度的现状；要坚持动态评估，加强对应急管理制度的观察测度，及时发现和研究解决存在的问题。

（三）学习借鉴已有经验

学习借鉴已有的成功做法和经验，是推进制度建设的重要方法。习近平总书记指出：“我们有符合国情的一套理论、一套制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕。”突发事件是世界各国共同面临的挑战。不同国家在不同历史时期，根据所面临突发事件的特点以及特定的国情、政情、社情，建立了各具特色的应急管理制度，可以相互学习借鉴。

坚持以制度建设为主线推进应急管理“十五五”规划编制，要以开放包容的态度对待各方面的应急管理制度建设经验，广泛借鉴吸收各种应急管理制度建设成果。

一是坚持“向外看”。立足我国国情，秉持全球视野，学习借鉴国外应急管理制度建设成果，坚持“以我为主、为我所用”。

二是坚持“向内看”。近年来，全国各地纷纷推进应急管理制度建设，在风险评估、风险预警、应急协作联动、应急产业发展等方面取得了创新性成果，可以通过自下而上的吸纳机制提炼和总结已有的成果，丰富我国应急管理制度的顶层设计。

三是坚持“回头看”。中国传统文化博大精深，要学习吸收其中的各种思想精华来指导当代的应急管理制度建设；同时，过去的应急管理制度建设中也有很多值得学习和研究的经验，应根据新时代应急管理事业发展需要进行创造性转化和创新性发展。

（四）做好制度总体设计

制度建设的核心是建立一套适应经济社会发展需要，上下贯通、左右协同，科学完备、有效管用的制度体系，实现国家治理各项活动有规可依、有章可循，从而提高管理效能，优化资源配置，增强国家的生存力、竞争力、发展力、持续力。“十五五”时期是到2035年基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期，必须紧紧围绕党和国家工作大局做好制度顶层设计和总体谋划，持续扎紧织密制度的笼子，为高效能国家治理提供根本性、全局性、稳定性、长期性制度保障。

坚持以制度建设为主线推进应急管理“十五五”规划编制，要对标“十五五”时期我国应急管理的新形势、新任务、新要求，有重点地设计好相应制度，增强应急管理制度的系统性、整体性、协同性。

首先，要在掌握基本规律的基础上加强应急管理制度的顶层设计和总体谋划，从应急管理改革发展全局做好应急管理制度安排，力求使应急管理各项制度实现系统集成、协同高效。

其次，要将应急管理制度的顶层设计与基层探索相结合，制度设计要吸纳基层实践的经验，基层探索要体现制度设计的优势，实现制度设计与基层实践的良性互动、双向赋能。

要坚持破立并举、先立后破，有计划地更新和完善应急管理制度，确保不同制度之间有效衔接，构建起一整套结构完整、内容完善的应急管理制度体系。

（五）强化制度执行反馈

以强有力的监督保障制度执行，是确保制度效能得以实现的重要保障。一方面，制度的生命力在于执行，制度再好，没有执行保障，也只是空摆设。习近平总书记强调：“党纪国法不能成为‘橡皮泥’、‘稻草人’，无论是因为‘法盲’导致违纪违法，还是故意违规违法，都要受到追究，否则就会形成‘破窗效应’。”另一方面，制度必须与时俱进、动态调适，而不能铁板一块、一成不变。制度所处的环境和所作用的对象经常发生变化，制度本身也必须因时因势不断调整优化，才能更好地适应环境变化的需要，发挥有效的指导约束作用。

坚持以制度建设为主线推进应急管理“十五五”规划编制，必须强化制度的监督执行，确保制度落实落细落好，同时根据实际需要对制度进行动态调整，推动各项制度逐步成为执行有力、落地生效的“善制”，把中国特色应急管理制度优势转化为防范应对突发事件的实际效能。

首先，完善应急管理制度执行规范，配齐制度执行的法律法规、实施办法、操作指南，为制度执行筑牢基础、细化标准、提供保障。

第二，健全应急管理制度执行机制，要健全制度执行的监督机制和执行效果的考核、评估、奖惩机制，依托强有力的制度执行机制促进应急管理制度执行效率的提升，确保制度执行不偏向、不走样。

第三，创新应急管理制度执行办法，借助人工智能、区块链、大模型等技术工具，通过场景模拟、情景实验、大数据计算等方法提高应急管理制度的执行效能。

第四，加强制度调整修正，根据制度执行评估反馈的结果，对其中的问题和不足及时进行修正和完善，及时对制度的结构、内容等作出调整，不断提升制度的针对性、实用性和可操作性。

三、应急管理“十五五”规划编制应抓好若干重点制度建设

应急管理“十五五”规划编制，应坚持两点论与重点论相结合、改革创新与稳中求进相结合，以若干关键制度建设为“牛鼻子”，以重点突破带动整体推进，从而为突发事件应对工作提供一整套更加成熟、更加定型的基础性制度框架，进一步将中国特色应急管理制度优势更好地转化为防范应对突发事件的实际效能。

（一）源头治理制度

预防为主、源头治理，是经济、有效也是根本的应急管理策略。习近平总书记强调：“维护公共安全必须防患于未然。要坚持标本兼治，既着力解决较为突出的公共安全专项问题，又用更多精力研究解决深层次问题。要坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理。”党的二十大报告指出：“推动公共安全治理模式向事前预防转型。”推动从举国救灾向全民防灾转变、从被动应对向主动防范转变，是“十五五”时期我国应急管理工作的重点。

做好“十五五”时期我国应急管理源头治理制度建设，要以红线约束为抓手，做好城乡公共安全专项规划，强化与经济社会发展规划、国土空间规划以及其他领域专项规划的有效衔接和主动嵌入。要探索建立自然灾害红线约束机制，继续开展全国自然灾害综合风险普查，引导人口、设施、产业向更安全区域集中。完善“三高一低”区域自然灾害设防标准，提高综合防御能力。要强化工程项目质量和安全把关机制建设，制定重点区域安全生产禁止和限制类产业目录。要将应急管理部门牵头的风险评估职能嵌入经济社会发展的前置环节，建立支撑发展的重大政策、重大工程和重大项目“安全+发展”双重评估机制。要做好新材料、新工艺、新业态发展安全监管研究，前瞻性地加强相关衍生新兴行业领域安全风险防控。

（二）应急准备制度

强化事先应急准备，以工作的确定性应对突发情况的不确定性，是做好应急管理工作的必然要求。习近平总书记强调：“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”党的二十大报告指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。”面对中国式现代化全面推进过程中可以预料和难以预料的各种风险挑战，我们必须居安思危、未雨绸缪，做好应对风险挑战的思想准备和工作准备。

做好“十五五”时期应急准备制度建设，要增强忧患意识、风险意识和危机意识，坚持底线思维和极限思维，以大概率思维应对小概率事件，清醒地认识到经济社会发展过程中挑战威胁日益复杂严峻、风险综合体特征愈发明显的现状，坚决克服麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理、松劲心态。要开展重大风险情景构建，每年有针对性地选择若干“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件，梳理影响风险走向的关键变量。要把“时时放心不下”的责任感转化为“事事心中有底”的行动力，针对各种超预期不利因素冲击，做好人员、队伍、物资、装备等战略预置。要加快推进“平急两用”城乡公共基础设施建设，加强功能转换、风险应对、安全保障等能力建设。

（三）风险预判制度

预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键。习近平总书记强调：“领导干部要有草摇叶响知鹿过、松风一起知虎来、一叶易色而知天下秋的见微知著能力，对潜在的风险有科学预判，知道风险在哪里，表现形式是什么，发展趋势会怎样。”风险处在突发事件从潜在状态向现实状态转变的阶段；做好应急管理工作，必须强化风险研判制度建设，抓住转瞬即逝的时间窗口，斩断事态演变、恶化的链条，从而赢得控制局势的先机和主动权。

做好“十五五”时期风险研判制度建设，要建立重大风险战略预判和统筹谋划机制，由各级党委、政府综合研判国内外环境变化和经济社会发展对公共安全形势的影响。要强化各级应急管理议事协调机构的牵头抓总作用，推广公共安全形势分析会议制度，定期对自然灾害防治、安全生产、食品药品安全、社会治安防控、城市运行等公共安全形势进行分析研判。要推进跨部门、跨地区、跨行业风险监测预测和综合会商研判，依托现代科技手段实现对重大灾害风险的智能感知、实时监测和多点触发预警。要落实直达基层防汛责任人的临灾预警“叫应”机制，将预警信息由推送式响应变为强迫式叫应，健全细化恶劣天气条件下“五停”（停课、停工、停产、停运、停业）工作机制，细化应急避难场所应急物资配备。

（四）应急熔断机制

应急熔断是指当事态出现异常波动或风险累积到一定程度时采取紧急措施，是从常态条件的平时到紧急情况的急时转换的特殊阶段。习近平总书记强调：“一旦出现风险，就要见事早、行动快，靠前指挥，当断则断、当机立断，不能让小事拖大、大事拖炸。”建立健全应急熔断机制的目的，是以平急切换为抓手，启动应急响应程序，采取措施，从而打好应对突发事件的战略主动战。

做好“十五五”时期应急熔断制度建设，要探索建立县（市、区）常态化联合值班指挥调度工作机制，积极推广地方特殊时期安全防范联合调度应急指挥工作机制。要完善分级响应机制和多主体协同决策制度，实现跨部门、跨地区、跨行业、跨军地协同应急、合成应急，推广“应急＋消防”“应急＋行业部门”模式。要按照权责对等的原则，完善中央、地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制，建立科学合理的分工机制和灵活机动的授权机制，确保基层一线能在突发事件发生时灵活拍板、果断决策、迅速行动。要制定业务持续性计划，建立“五断”（断水、断电、断网、断路、断气）等情形下的应急保障机制。

（五）产业支撑制度

习近平总书记强调：“要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。”公共安全技术与互联网技术、智能科学技术、信息通信技术的深度融合，贯穿监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员等各方面各环节，有效推动应急管理信息化向数字化、智能化转型升级。

做好“十五五”时期产业支撑制度建设，要推进应急产业发展专业化、规模化、市场化、标准化，打造产学研与服务紧密结合的应急产业体系，形成“应急+”多领域融合的新的经济增长点，以应急产业高质量发展为经济高质量发展注入新动能。要推进人工智能在安全应急领域的应用，以安全创新带动产业升级和治理模式转型，推进“机械化换人、自动化减人”，以新质生产力赋能新质救援力，以信息化助推应急管理高效能治理。要建立商务、外交、军事、公安、应急管理、工信等国内外联动沟通协调工作机制，促进外向型安全应急产业发展，带动本土安全应急企业“走出去”，并在全球形成影响力。

应急管理“十五五”规划编制应重视四个统筹